专业文章 | 关于行民交叉案件中审判模式问题的讨论
在司法实践中,民事诉讼与行政诉讼两种不同类型的诉讼制度相互交叉涉及的情况屡见不鲜,而如何具体处理民行交叉案件,现行立法尚未有明确、统一的法律规定及司法解释,应根据具体的案情妥善处理案件。本文通过实际案例探讨行民交叉案件的审判模式问题。
一、审判模式
(一)“先民后行”审判模式
先解决民事争议,再根据民事案件的判决审理行政案件。此时行政争议的审理需以民事案件判决结果为前提条件。这一审判模式通常适用于先发生民事法律关系,后行政机关根据民事法律关系作出相应的行政行为,导致行政和民事法律关系同时出现的情形。
案例1
原告杨某某与被告广州市国土资源和规划委员会、第三人刘某某房屋行政登记纠纷案
1、案例要旨:杨某某以第三人刘某某申请登记时提供的《商品房买卖合同》系伪造,属虚假材料,广州市国土资源和规划委员会未尽审慎审查义务,违反法定程序向刘某某发放房产证的行为违法为由提起行政诉讼,请求撤销被诉房屋行政登记行为,应当先解决《商品房买卖合同》涉及的民事争议,处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内。在作为涉案登记行为基础的房屋买卖民事行为没有被依法撤销或确认无效前,杨某某诉请撤销涉案房屋登记,没有事实依据和法律依据,故判决驳回其起诉请求。
2、案号:(2016)粤71行终807号
3、审理法院:广州铁路运输中级法院
4、裁判日期:2016年10月25日
案例2
原告吴国珍与被告广州市规划和自然资源局、第三人吴君、徐乾峰城市规划管理纠纷案
1、案例要旨:原告签署《委托书》委托曾妙玲代理出售房屋及办理房产产权登记。被告依申请为第三人办理完变更登记后该《委托书》相关的公证行为被公证部门撤销,但不等于原告与曾妙玲之间已设立的民事委托代理关系也被撤销。在涉案委托代理关系被依法撤销或解除之前,该委托行为仍然有效。故原告提起行政诉讼请求撤销房屋登记行为的,实质是对登记所依据的民事基础法律关系即买卖合同关系的效力提出质疑,因此,当事人应先行解决民事争议。在相关基础民事争议未解决前,原告请求撤销涉案登记,欠缺理据。
2、案号:(2018)粤行申1126号
3、审理法院:广东省高级人民法院
4、裁判日期:2019年07月29日
(二)“先行后民”审判模式
先解决行政争议,再根据行政争议的结果审理民事案件。此时民事争议的审理需以行政争议的结果为前提条件。这一审判模式通常适用于行政机关作出行政行为在先,当事人根据该行政行为发生民事法律关系的情形。
案例1
龙门县龙田镇旧粱村乌坭元村民小组与梁河闰,梁何杨,梁彩华,梁红明,梁永宁,潘细妹等承包地征收补偿费用分配纠纷案
1、案例要旨:对因土地承包和集体收益分配而引发的争议,当事人应先通过行政程序解决是否具备农村集体经济组织成员资格,以及是否与其他村民同等享有参与集体分配等权益的问题。如经行政途径确认后,当事人仍有证据证实其仍被侵害集体经济组织成员权益的,可再行通过民事诉讼程序主张权利。即应遵循“先行后民”的解决原则。
2、案号:(2016)粤13民终第3679号
3、审理法院:广东省惠州市中级人民法院
4、裁判日期:2017年02月16日
案例2
原告任某与被告吕梁市住房保障和城乡建设管理局、吕梁市城乡规划局、山西晋隆建设发展有限公司、山西纵横房地产开发有限公司相邻采光、日照纠纷案
1、案例要旨:原告以被告市住建局与市规划局未对“状元城”的违法修建尽到监管责任而提起民事诉讼,要求各被告(两局及房产开发企业等)共同赔偿原告因房屋光照受限造成的损失。鉴于行政机关至今未对“状元城”项目作出过处罚,如果该项目经处罚后应当拆除,原告所诉的侵权事实将不复存在,按照先行后民的原则,应先由行政机关依据其职能对“状元城”项目及其开发企业进行行政处理,故裁定驳回原告起诉。
2、案号:(2019)晋11民终650号
3、审理法院:山西省吕梁市中级人民法院
4、裁判日期:2019年03月29日
(三)一并审理
《行政诉讼法》第六十一条明确规定了五类行政诉讼(涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼)案件中,民事争议为解决行政争议基础的,当事人可以申请法院一并解决民事争议,形成行政、民事案件“一并审理”的模式,减少当事人讼累。此处一并解决的民事争议,必须与行政诉讼具有相关性,即诉讼主体和诉讼请求内容具有相关性或者基于同一事实。
案例1
原告王美玲与被告潍坊市住房和城乡建设局、第三人山东英德隆置业有限公司城乡建设行政案
1、案例要旨:原告提起行政诉讼,申请撤销某住建局作出的行政裁决书,同时申请一并审理原告与第三人(民事主体)之间的民事争议,即请求第三人支付被拆迁房屋补偿费用等,因此本行政诉讼案件中对原告与第三人(民事主体)因房屋拆迁补偿安置形成的相关民事争议一并作出处理。
2、案号:(2020)鲁07行终88号
3、审理法院:山东省潍坊市中级人民法院
4、裁判日期:2020年06月10日
案例2
原告徐天浩与被告宁波市鄞州区人民政府、第三人盛如宝行政确认案
1、案例要旨:原告提起行政诉讼,申请撤销某人民政府违法向第三人颁发房产证的具体行政行为,第三人对诉争房屋提起以行政诉讼原告为被告的房屋所有权确认之诉,人民法院对第三人提起的对该房屋所有权确认纠纷以行政附带民事诉讼方式予以合并审理。
2、案号:(2010)甬鄞行初字第36号
3、审理法院:宁波市鄞州区人民法院
4、裁判日期:2010年10月21日
二、学界观点
1、行民交叉案件中审判模式的选择需因案制宜
行民交叉案件的审理不宜实行一刀切的简单化处理,应根据案件不同情况处理。如前所述,分别审理模式有明确依据,也较与当前法院审判职能部门的内部分工适应,但存在诸多弊端,与此相比合并审理可以有效缓解行审理现状中的一些难点。但合并审理对法律程序、立案引导和法官素质都提出了更高的要求: 首先须充分尊重诉权。若当事人同时提起了民事和行政诉讼,只须判定哪个案件为前提性案件,依法中止另一诉讼的审理即可。对当事人只提起一个诉讼的情形,则应及时释明,使当事人了解不解决前提性问题的后果并选择是否提起相关诉讼,按照当事人不同的诉讼选择分别处理: 当两种诉讼的处理结果不会引起案件处理结果上的矛盾,也不会产生相互影响、依赖,没有因果关系时,应对民事诉讼、行政争议分别审理。当两种诉讼具有因果关系时,如民事诉讼的处理结果必须以行政诉讼的处理结果为前提时,应当“先行后民”,中止民事诉讼审理。反之则“先民后行”。(摘自王悦:《行民交叉案件审理模式探究》)
2、行民交叉案件一并审理的协调与融合
行政民事两种不同的审判权运作有其各自的特点与差异,所谓融合两者并行,从《行政诉讼法》第六十一条看,实际上该法条是以立法的形式清楚地确立了行政审判组织具有了特定情况下的民事审判权,从而打破了两个部门法间的壁垒,这是两者得以并行融合的前提。
笔者以为在审理行民交叉纠纷的案件中,针对其不同部分纠纷的情况还是应该融合中保持区别,在举证责任、归责原则上,还是应该民事纠纷部分适用民事诉讼的举证责任分配与归责原则,行政部分纠纷适用行政诉讼的举证责任分配与归责原则,考虑混合纠纷中各方当事人的具体情况,予以适当调整。在这一过程,笔者以为基础法律关系先决原则是应该坚持,即在具体审理过程中,对于导致混合纠纷的基础纠纷应该先行予以解决。(摘自李策:《行民交叉纠纷的一并审理问题研究——以修订后行诉法第六十一条为视角》
三、法律条文
1、《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》
第六十一条 在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。在行政诉讼中,人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的,可以裁定中止行政诉讼。
2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》
第一百三十九条 有下列情形之一的,人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定,并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利:(一)法律规定应当由行政机关先行处理的;(二)违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的;(三)约定仲裁或者已经提起民事诉讼的;(四)其他不宜一并审理民事争议的情形。对不予准许的决定可以申请复议一次。
第一百四十条 人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的,民事争议应当单独立案,由同一审判组织审理。人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件,一并审理民事争议的,不另行立案。
3、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》
第八条 当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由,对房屋登记行为提起行政诉讼的,人民法院应当告知当事人先行解决民事争议,民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内;已经受理的,裁定中止诉讼。
四、结语
在司法实践中,针对同时兼具民、行法律关系的诉讼,要分辨清楚主次、识别前提性问题,还要考虑两者的诉讼时效规定,在难以明确辨别先后审判顺序的情况下,建议两种诉讼程序均提起,同时加强与法院及不同审判部门之间的沟通,避免因对前提性问题判断上的冲突而导致案件无法推进、权利无法获得救济的局面。