专业文章 | 关于民办学校若干法律问题探析之(一) 民办学校对党组织履行职责的保障义务
一、民办学校对于学校党组织履行职责的保障义务
《中华人民共和国民办教育促进法(2018修正)》(以下简称“《民促法》”)第九条规定“民办学校中的中国共产党基层组织,按照中国共产党章程的规定开展党的活动,加强党的建设。”。
《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(2021修订)》(以下简称“《民促法实施条例》”)第四条第一款规定“民办学校应当坚持中国共产党的领导,坚持社会主义办学方向,坚持教育公益性,对受教育者加强社会主义核心价值观教育,落实立德树人根本任务。”。
《民促法实施条例》第四条第二款规定“民办学校中的中国共产党基层组织贯彻党的方针政策,依照法律、行政法规和国家有关规定参与学校重大决策并实施监督。”。
前述法律、行政法规对民办学校中的中国共产党的领导、活动、建设等事项进行了规定,并进行了细化规定。对于民办学校而言,负有对中国共产党在民办学校基层党组织(以下简称“学校党组织”)的领导、活动、建设进行保障的法定义务(以下简称“保障义务”),
这种保障义务大致可以分为两类:(1)保障学校党组织依照法律、行政法规和国家有关规定参与学校重大决策;(2)保障学校党组织依照法律、行政法规和国家有关规定实施监督。
二、对于学校党组织依照法律、行政法规和国家有关规定参与学校重大决策的保障义务
(一)什么是“法律、行政法规、国家有关规定”?
1、法律
《立法法》第七条规定,“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。 全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。 ”。
2、行政法规
《立法法》第六十五条规定,“国务院根据宪法和法律,制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项......”。
3、国家有关规定
《民促法实施条例》第四条第二款规定学校党组织在贯彻党的方针政策的过程中,要依照法律、行政法规和国家有关规定。这其中,依照法律、行政法规比较容易理解。但是,如何理解“国家有关规定”?包括哪些内涵和外延?
《中华人民共和国刑法(2020修正)》第九十六条规定“本法所称违反国家规定,是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定,国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”。根据《刑法》的前述内容,所谓“国家规定”是指“全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定,国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”。
那么《民促法实施条例》第四条第二款所规定的“国家有关规定”是不是参照《刑法》的规定,是指“全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定,国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。”?“国家有关规定”是否还包含其他内容?这些问题尚有待明确。
(二)什么是“学校重大决策”?
所谓的“学校重大决策”,顾名思义,应当是指学校重大事项的决策。
那什么是“重大事项”?《民促法实施条例》第二十六条第二款规定“民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构每年至少召开2次会议。经1/3以上组成人员提议,可以召开理事会、董事会或者其他形式决策机构临时会议。讨论下列重大事项,应当经2/3以上组成人员同意方可通过:(一)变更举办者;(二)聘任、解聘校长;(三)修改学校章程;(四)制定发展规划;(五)审核预算、决算;(六)决定学校的分立、合并、终止;(七)学校章程规定的其他重大事项。”。
根据前述规定可以看到,“重大事项”大致可以分为两类:(1)一类是《民促法实施条例》明确规定的重大事项,即第(一)项至第(六)项的六种情形;(2)另一类是民办学校章程规定的其他重大事项,也就是说《民促法实施条例》赋予了民办学校自行在《章程》中规定“重大事项”的权利。
(三)如何保障“学校党组织参与学校重大决策”?
《民促法实施条例》第二十六条第一款规定“民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成。鼓励民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构吸收社会公众代表,根据需要设独立理事或者独立董事。实施义务教育的民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员应当具有中华人民共和国国籍,且应当有审批机关委派的代表。” 。
根据前述规定,民办学校履行学校党组织参与学校重大决策的保障义务,至少要包括两方面的内容:
(1)决策机构人员委任保障。民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构中应当有党组织负责人。也就是说,如果民办学校建立了学校党组织,在任命决策机构人员时,必须要委任学校党组织的负责人作为决策机构的成员,否则就属于未履行保障义务。
(2)决策机构召开会议及表决保障。民办学校履行了决策机构人员委任保障之后,还需要履行召开会议及表决保障。民办学校的决策机构在组织召开会议时,应当保障向包括学校党组织负责人在内的决策机构成员提前有效送达开会通知,并确保会议中有效行使表决权。
(四)如何理解“重大事项经2/3以上组成人员同意方可通过”?
首先,表决是以决策机构的组成人员为基数。例如,决策机构有9名组成人员,那么就是9人的2/3以上,即6人以上同意方可通过。
其次,“2/3以上”是否包含本数呢?例如,决策机构有9名组成人员,2/3以上即6人,那么这个6人是否包括本数呢?如果包括本数,则6人同意即可通过,如果不包括本数,则需要7人同意才能通过。关于这个问题,《民促法实施条例》本身没有明确规定。有的观点认为“2/3以上”,既然是叫作“以上”,就应当不包含本数的。笔者认为,民办学校决策机构的表决决策行为应当适用《中华人民共和国民法典》的相关规定。《中华人民共和国民法典》第一千二百五十九条规定“民法所称的“以上”、“以下”、“以内”、“届满”,包括本数;所称的“不满”、“超过”、“以外”,不包括本数。”。因此,“2/3以上”应该是包含本数的。
三、对于学校党组织依照法律、行政法规和国家有关规定实施监督的保障义务
(一)监督机制包括哪些?
1、监事会监督。《民促法》第二十条规定“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。”。
2、教职工代表大会监督。《民促法》第二十七条 民办学校依法通过以教师为主体的教职工代表大会等形式,保障教职工参与民主管理和监督。
3、政府监督。《民促法》第三十九条 民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。
(二)党组织在监督机制中扮演什么角色?
《民促法实施条例》第四条规定“民办学校中的中国共产党基层组织贯彻党的方针政策,依照法律、行政法规和国家有关规定参与学校重大决策并实施监督。”。
《民促法实施条例》第二十七条规定“民办学校应当设立监督机构。监督机构应当有党的基层组织代表,且教职工代表不少于1/3。教职工人数少于20人的民办学校可以只设1至2名监事。监督机构依据国家有关规定和学校章程对学校办学行为进行监督。监督机构负责人或者监事应当列席学校决策机构会议。理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员及其近亲属不得兼任、担任监督机构组成人员或者监事。”。
根据前述规定,民办学校的党组织所扮演的角色主要是在监督机构中,即在监事会中实施监督职责。
(三)民办学校如何保障党组织“实施监督”?
民办学校保障党组织在监督机构履职:首先、要确保监督机构在人员,应当有党的基层组织代表担任监事。其次,要确保在民办学校决策机构召开会议时,有党的基层代表担任的监事列席决策机构会议。
四、民办学校违反前述保障义务的法律责任
(一)关于法律责任的规定
《民促法实施条例》第六十三条规定“民办学校有下列情形之一的,依照民办教育促进法第六十二条规定给予处罚:(一)违背国家教育方针,偏离社会主义办学方向,或者未保障学校党组织履行职责的......法律、行政法规对前款规定情形的处罚另有规定的,从其规定。”。
《民促法实施条例》第六十二条规定“民办学校举办者及实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员有下列情形之一的,由县级以上人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门依据职责分工责令限期改正,有违法所得的,退还所收费用后没收违法所得;情节严重的,1至5年内不得新成为民办学校举办者或实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员;情节特别严重、社会影响恶劣的,永久不得新成为民办学校举办者或实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员;构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任......”。
(二)关于落实法律责任的问题
虽然《民促法实施条例》第63条规定“未保障学校党组织履行职责的,按照第62条规定予以处罚”。但值得注意的是:
1、第62条规定了四种处罚情形,即:(1)限期改正,没收违法所得;(2)对高管或实际控制人禁业;(3)追究治安管理行政责任;(4)追究刑事责任。
2、第62条规定所针对的对象是个人,即“民办学校举办者及实际控制人、决策机构或者监督机构组成人员”,而第63条规定所针对的对象是法人,即“民办学校”。
3、如果“民办学校”违反了第63条中关于保障学校党组织履行职责的义务,进而要适用第62条进行追责时,那么由此产生的问题是:(1)责任承担主体是谁?是向法人“民办学校”追责?还是向个人“民办学校的高管或实际控制人追责”?(2)责任承担方式是什么?如果针对“民办学校”实施第62条的第(1)种责任承担方式,即限期整改、没收违法所得,比较容易理解实施。如果针对“民办学校”实施第62条第(2)、(3)、(4)种责任承担方式,则应当如何执行?这些问题,尚有待有关政府行政部门予以解释、明晰。